L'intervento normativo si è reso necessario a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 30 aprile 2015. 

      Rinviando più avanti per l'illustrazione della pronuncia della Corte e per la descrizione delle conseguenti disposizioni che, ora per allora, ancorché con effetti finanziari destinati a protrarsi nel tempo con decorrenza dal 2015, il Governo introduce, deve essere rimarcata la ricorrenza di un caso straordinoario di necessità e urgenza connesso alle conseguenze finanziarie sui conti pubblici che deriverebbero dall'applicazione – potenzialmente connessa alla sopra richiamata sentenza – della normativa «di principio» contenuta nell'articolo 69, comma 1, della legge 23 dicembre 2000, n. 388: si impone, pertanto, tramite lo strumento del decreto-legge, la regolamentazione del regime pensionistico per gli anni 2012 e 2013 (direttamente incisi dalla sentenza) e per i tre anni successivi.

La disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima e il contesto di riferimento.

      Muovendo dalla illustrazione del quadro normativo e finanziario conseguente alla citata sentenza della Corte costituzionale, giova osservare che l'intervento di deindicizzazione totale delle pensioni di importo pari o superiore a tre volte il minimo disposto dal decreto-legge n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, si colloca in un momento di particolare difficoltà dell'economia italiana. Fra il 2007, prima che la crisi economico-finanziaria inizi a propagarsi nei sistemi economici, e il 2011, il PIL italiano si riduce del 4,3 per cento in termini reali. Il tasso di disoccupazione aumenta dal 6,1 per cento del 2007 all'8,4 per cento del 2011 e gli investimenti registrano una severa contrazione in termini sia nominali (-7,3 per cento), sia reali (-14,9 per cento). L'evoluzione sfavorevole dell'economia italiana si colloca in un contesto di deterioramento globale del clima economico, che ha interessato in particolare le economie avanzate. 

      Gli interventi di consolidamento dei conti pubblici italiani, fortemente compromessi dagli sviluppi sul fronte macroeconomico, sono avvenuti in varie fasi. 

      Nell'ottobre 2009, a seguito del deterioramento dei conti pubblici dovuto ai primi effetti della crisi economico-finanziaria, viene aperta la procedura per deficit eccessivo nei confronti dell'Italia. La Commissione europea richiede che l'Italia riconduca il disavanzo nel limite del 3 per cento entro il 2012.

      La necessità di ricondurre i saldi entro i livelli concordati con l'Unione europea impone l'adozione di una politica di bilancio orientata al consolidamento fiscale. In un clima di tensione sui mercati finanziari dovuto alla crisi greca, il Governo vara nel mese di maggio 2010 il decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, che anticipa la realizzazione della manovra di bilancio per gli anni 2011-2013. Il decreto-legge, attraverso una serie di misure di contenimento concentrate prevalentemente sulle spese correnti, dispone una riduzione del disavanzo pari a circa 12 miliardi nel 2011 (circa lo 0,75 per cento del PIL) e a 25 miliardi a partire dal 2012 (circa l'1,5 per cento del PIL), assicurando il rientro del rapporto deficit/PIL entro il limite del 3 per cento nel 2012 e il pareggio di bilancio (in termini nominali) entro il 2014. 

      Nel pieno dello sforzo per il risanamento dei conti pubblici, la situazione economica internazionale subisce un ulteriore deterioramento. Fra la primavera del 2010 e l'estate del 2011 le condizioni di vulnerabilità finanziaria della Grecia, dell'Irlanda e del Portogallo conducono al varo dei tre successivi programmi di sostegno finanziario dell'Unione europea e del Fondo monetario internazionale. Il peggioramento delle prospettive di crescita nelle economie avanzate e l'incertezza circa l'evoluzione delle finanze pubbliche in alcuni Paesi dell'area dell'euro innescano una fase di marcata instabilità dei mercati finanziari, che investe anche i titoli pubblici italiani. Il differenziale di interesse tra il BTP benchmark decennale e il corrispondente Bund tedesco si amplia di oltre 3,4 punti percentuali, raggiungendo a novembre 2011 i valori massimi dall'avvio dell'euro. Esso si attesta alla fine dell'anno a 5,3 punti. Nella valutazione di molti operatori l'Italia appare essere il prossimo Paese destinato ad accedere ai programmi di sostegno finanziario internazionale. 

      Per arginare la crisi di fiducia e ribadire l'impegno alla realizzazione del consolidamento dei conti già intrapreso, il Governo approva fra maggio e dicembre 2011 tre manovre correttive che, complessivamente considerate, determinano una correzione del saldo di entità considerevole (circa 48,9 miliardi nel 2012, 75,7 miliardi nel 2013 e 81,3 miliardi nel 2014), necessaria a raggiungere il pareggio di bilancio strutturale nel 2013. Il citato decreto-legge n. 201 del 2011 («Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici», cosiddetto «Salva Italia») del dicembre 2011 è l'ultimo dei provvedimenti correttivi approvati nel corso dell'anno. Esso imprime un'importante ulteriore correzione ai conti (circa 20,2 miliardi nel 2012, 21,3 miliardi nel 2013 e 21,4 miliardi nel 2014). Nell'ambito degli interventi disposti con questo provvedimento rientra anche la deindicizzazione totale delle pensioni di importo pari o superiore a tre volte il minimo. 

      Per ridurre le emissioni di titoli in un contesto ancora caratterizzato da forti tensioni sui mercati finanziari, il Governo dispone a gennaio 2012 il ripristino del sistema di tesoreria unica mista. L'intervento determina l'afflusso nella Tesoreria statale delle risorse detenute presso il sistema bancario da regioni, province, comuni, comunità montane, unioni di comuni, enti del comparto sanità, università e dipartimenti universitari, con un impatto migliorativo sul fabbisogno pubblico stimato in circa 8,6 miliardi. Con il decreto-legge n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, il Governo estende l'ambito di applicazione di questo regime anche alle istituzioni scolastiche ed educative statali. 

      Nel 2013 l'indebitamento netto è stato ricondotto entro il limite del 3 per cento del PIL, risultato confermato nell'anno successivo. Nel giugno del 2013 la procedura per i disavanzi eccessivi viene chiusa. In un contesto di rallentamento dell'economia europea e di tensioni finanziarie, la flessione del PIL si è arrestata solo nell'ultimo trimestre del 2014. Nel complesso, fra il 2007 e il 2014, l'economia italiana ha subìto una flessione del PIL in termini reali pari a circa 9 punti percentuali. A questa dinamica ha corrisposto un forte aumento della disoccupazione, un aumento dei lavoratori in cassa integrazione e la riduzione del potere d'acquisto di ampie fasce di lavoratori. L'intervento attuato nel 2011 sull'indicizzazione delle pensioni di importo superiore a tre volte il livello minimo deve essere considerato alla luce di un difficile riaggiustamento dei conti pubblici nel contesto di questa recessione prolungata e intensa.

La sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 30 aprile 2015: i princìpi e gli effetti.

      Tanto chiarito quanto al contesto nel quale è stato adottato il provvedimento normativo dichiarato costituzionalmente illegittimo, è utile illustrare la sentenza n. 70 del 2015 della Corte costituzionale, i princìpi con la stessa affermati e gli effetti finanziari che ne conseguirebbero.

      Con la citata sentenza è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale del primo periodo del comma 25 dell'articolo 24 del decreto-legge n. 201 del 2011, principalmente sulla base delle seguenti ragioni:

- la disposizione censurata si limita a richiamare genericamente la «contingente situazione finanziaria», senza che emerga dal disegno complessivo la necessaria prevalenza delle esigenze finanziarie sui diritti oggetto di bilanciamento, nei cui confronti si effettuano interventi così incisivi;

- sono stati valicati i limiti di ragionevolezza con riferimento ai criteri di proporzionalità e adeguatezza delle prestazioni, con conseguente pregiudizio per il potere di acquisto del trattamento pensionistico e con vanificazione delle aspettative nutrite dal lavoratore per il tempo successivo alla cessazione della propria attività;

- l'interesse dei pensionati, in particolar modo di quelli titolari di trattamenti previdenziali modesti, è teso alla conservazione del potere d'acquisto delle somme percepite, da cui deriva in modo consequenziale il diritto a una prestazione previdenziale adeguata. Tale diritto, costituzionalmente fondato, è stato ritenuto irragionevolmente sacrificato nel nome di esigenze finanziarie non illustrate in dettaglio.

      Dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale del primo periodo del comma 25 dell'articolo 24 (blocco per due anni dell'indicizzazione delle pensioni complessivamente superiori a tre volte il trattamento minimo INPS) conseguono rilevanti effetti negativi per la finanza pubblica, che devono essere stimati prendendo a riferimento la normativa vigente e applicabile agli anni 2012 e 2013 antecedentemente alla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 201 del 2011 e dell'articolo 18, comma 3, del decreto-legge n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, la cui abrogazione – disposta dall'ultimo periodo del citato comma 25 dell'articolo 24 – non è stata incisa dalla sentenza. 

      Nei termini sopra esposti, in assenza di un intervento normativo diretto a disciplinare la materia, riprenderebbe vigore, per gli anni in esame (2012 e 2013), l'indicizzazione delle pensioni di cui alla legge n. 388 del 2000. Si tratta, in particolare, del regime generale (in vigore prima del 2012 e dal 1 gennaio 2017) il quale prevede per tutte le pensioni: indicizzazione al 100 per cento per le fasce di pensioni fino a tre volte il trattamento minimo, al 90 per cento per le fasce di pensioni comprese tra tre e cinque volte il trattamento minimo, e del 75 per cento per le fasce di importo superiore a cinque volte il trattamento minimo. 

      I predetti oneri raffrontati al quadro di finanza pubblica previsto a legislazione vigente nel Documento di economia e finanza (DEF) 2015 risulterebbero valutabili nei seguenti termini:

- maggiore onere al lordo degli effetti fiscali per il complessivo periodo 2012-2015: 24,1 miliardi di euro circa di impatto per il 2015, di cui circa 6,85 miliardi come competenza 2015 avente carattere strutturale, con una tendenza alla graduale diminuzione (per il 2016 è stimabile in circa 6,7 miliardi di euro);

- al netto degli effetti fiscali l'impatto peggiorativo sui saldi di finanza pubblica può essere stimato nei seguenti termini: circa 17,6 miliardi di euro per l'anno 2015 (relativi al periodo 2012-2015), di cui circa 4,5 miliardi di euro come competenza 2015 avente carattere strutturale, con una tendenza alla graduale diminuzione (per il 2016 è stimabile in circa 4,4 miliardi di euro).

      L'indebitamento netto tendenziale delle amministrazioni pubbliche in rapporto al PIL salirebbe nell'anno in corso dal 2,5 per cento, previsto nel DEF 2015, al 3,6 per cento. Il peggioramento sarebbe riconducibile a fattori transitori, legati al pagamento degli arretrati, per circa 0,8 punti percentuali, mentre sarebbe considerato permanente per la restante parte. Nel 2016, l'indebitamento netto tendenziale passerebbe, in rapporto al PIL, dall'1,4 per cento all'1,7 per cento.

      Questi risultati non consentirebbero all'Italia di rispettare le regole di bilancio europee. Ne conseguirebbe, con elevata probabilità, l'apertura di una procedura per deficit eccessivo nei confronti del nostro Paese per mancato rispetto del criterio del deficit (il rapporto indebitamento netto/PIL sarebbe superiore alla soglia del 3 per cento) e del criterio del debito (non sarebbe infatti possibile conseguire la riduzione richiesta dall'ordinamento europeo). L'indebitamento netto strutturale peggiorerebbe leggermente nel 2015; non verrebbe così conseguito il miglioramento concordato in sede europea. In conseguenza di ciò, non sarebbe possibile per l'Italia usufruire della clausola delle riforme richiesta nel documento di programmazione per il 2016 e di recente positivamente valutata dalle autorità europee.

      Inoltre, i maggiori oneri connessi alla sentenza ridurrebbero significativamente i margini di bilancio e di intervento per i prossimi anni, sia in relazione all'intenzione del Governo di eliminare gli effetti delle clausole di salvaguardia che dovranno operare attraverso un aumento dell'imposta sul valore aggiunto, sia per il finanziamento di nuovi interventi da porre in essere per sostenere l'avvio della ripresa di cui si colgono in questi giorni le prime conferme.

      Tra il 2011 e il 2014 (a fronte di una flessione del PIL nominale da 1.638,9 a 1.616,2 miliardi) la spesa per pensioni è aumentata da 243,7 a 256,9 miliardi, passando dal 14,9 per cento al 15,9 per cento del PIL; senza l'intervento attuato nel 2011 essa sarebbe salita al 16,3 per cento del PIL. L'intervento sulle pensioni ha reso i titolari di pensioni non modeste compartecipi della flessione del potere d'acquisto che ha interessato gli italiani in età lavorativa. Il pagamento di 17,6 miliardi nel 2015 e di circa 4,5 miliardi annui nei prossimi anni si rifletterebbe negativamente sulla pressione fiscale e sulla fornitura di servizi pubblici e trasferimenti, inclusi quelli alle generazioni più giovani.

Le disposizioni introdotte con il decreto-legge.

      La citata sentenza n. 70 del 2015, ribadendo la legittimità di interventi legislativi incidenti sui meccanismi di adeguamento delle pensioni purché entro corretti parametri, consente al legislatore l'adozione delle iniziative reputate necessarie. In tale ottica, il decreto, anche allo scopo di fornire certezza in relazione al regime concretamente applicabile, detta una disciplina volta a ricondurre nell'alveo dei princìpi di proporzionalità e adeguatezza la ri-perequazione del trattamento pensionistico. 

Sulla base dei parametri costituzionali indicati dalla Corte nella consolidata giurisprudenza richiamata nella sentenza, spetta al legislatore proporre un corretto bilanciamento dei valori costituzionali che assicuri un adeguato trattamento pensionistico nel rispetto degli equilibri di bilancio e degli obiettivi di finanza pubblica.

      Le disposizioni dell'articolo 1 del decreto sono finalizzate, pertanto e come anche esplicitato nel testo, a dare attuazione ai princìpi di adeguatezza, gradualità e proporzionalità enunciati nella sentenza della Corte nel rispetto del principio di equilibrio del bilancio e degli obiettivi di finanza pubblica, assicurando la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, anche in funzione della salvaguardia della solidarietà intergenerazionale.

      Le ragioni alla base dell'intervento legislativo di composizione delle esigenze di equilibrio di bilancio e di solidarietà intergenerazionale e la proporzionalità e adeguatezza delle misure contemplate assumono rilievo anche ai fini del rispetto di quella giurisprudenza che riconosce un ampio margine di apprezzamento dell'interesse pubblico nelle scelte che coinvolgono la previdenza sociale. In tale materia, quelle esigenze integrano i motivi di carattere generale idonei a giustificare l'intervento del legislatore con misure ragionevoli e graduali che non intaccano l'essenza dei diritti pensionistici.

      Si prevedono, quindi, modifiche alla disciplina della rivalutazione automatica delle pensioni da applicare con riferimento agli indici di rivalutazione per gli anni 2012 e 2013.

      La disposizione in esame prevede, per i trattamenti pensionistici di importo complessivo superiore a tre volte il trattamento minimo INPS, il riconoscimento della rivalutazione automatica secondo le seguenti modalità:

a) per gli anni 2012 e 2013:

- nella misura del 40 per cento per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a tre volte il trattamento minimo INPS e pari o inferiori a quattro volte il trattamento minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi;

- nella misura del 20 per cento per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a quattro volte il trattamento minimo INPS e pari o inferiori a cinque volte il trattamento minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi;

- nella misura del 10 per cento per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a cinque volte il trattamento minimo INPS e pari o inferiori a sei volte il trattamento minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi;

- non è riconosciuta per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi;

b) per il periodo successivo:

- negli anni 2014 e 2015 nella misura del 20 per cento di quanto stabilito per le mensilità del biennio 2012-2013, come sopra descritto;

- a decorrere dall'anno 2016 nella misura del 50 per cento di quanto stabilito per le mensilità del biennio 2012-2013, come sopra descritto.

      Una clausola di salvaguardia assicura che, per ogni classe di importo e per ogni anno, il trattamento pensionistico complessivo non può essere minore, effettuata la relativa rivalutazione, al limite superiore, effettuata la relativa rivalutazione, di quello riconosciuto alla classe di importo inferiore.

      Tali misure consentiranno, anche utilizzando il margine di miglioramento tendenziale evidenziato nelle stime del DEF nell'anno in corso e – in misura minimale – negli anni successivi, di ricondurre il nuovo scenario tendenziale entro gli obiettivi programmatici indicati nel documento programmatico di aprile.

      A seguito dell'applicazione delle disposizioni contenute nel decreto, il rapporto programmatico tra l'indebitamento netto e il PIL nel 2015 risulterà pertanto confermato al 2,6 per cento.

      Per gli anni successivi restano sostanzialmente invariati i valori di indebitamento in rapporto al PIL previsti nel quadro tendenziale, pari all'1,4 per cento nel 2016 e allo 0,2 per cento nel 2017. Per il 2018 e il 2019 si conferma la previsione di un avanzo di bilancio pari rispettivamente allo 0,5 per cento e allo 0,9 per cento.

      Migliora invece, rispetto alla previsione del documento programmatico, la variazione dell'indebitamento netto strutturale che, tenuto conto del pagamento di una quota relativa agli arretrati 2012-2014 che potrebbero essere considerati come una tantum, stanti le decisioni che dovranno essere assunte dalla Commissione europea, per il 2015 rispetta pienamente il requisito dello 0,25 per cento previsto dal percorso di aggiustamento verso l'obiettivo di medio termine.

      La conferma dei valori dell'indebitamento netto già approvati con risoluzione dalle Camere e valutati positivamente dalla Commissione europea nell'ambito della formulazione delle raccomandazioni del Consiglio europeo sul programma nazionale di riforma e sul programma di stabilità di ciascun Paese consentirà all'Italia di rispettare pienamente il quadro delle regole nazionali ed europee