BANCA D'ITALIA : INTERVENTO DI MARCO CAUSI RELATORE

TESTO DELLA SECONDA PARTE  DELLA RELAZIONE DEL DEPUTATO MARCO CAUSI IN SEDE DI DISCUSSIONE SULLE LINEE GENERALI DEL DISEGNO DI LEGGE DI CONVERSIONE


N. 1941       IMU - BANCA D'ITALIA


 


MARCO CAUSI,    Relatore per la maggioranza.


 


 


Passando al Titolo II del decreto-legge, va ricordato che più volte tra gli anni Novanta e il primo decennio del Duemila, il legislatore è intervenuto sulla Banca d'Italia, una delle più importanti e delicate istituzioni del Paese, in relazione alle modifiche necessarie per tenere conto degli avanzamenti nella costruzione europea.


Mai però era intervenuto in materia di assetto proprietario dove la riforma del passato che ha ancora rilevanza è quella del 1936.


Dopo 78 anni un intervento era necessario per allineare gli assetti della banca alla nuova geografia del sistema bancario e finanziario nazionale, profondamente modificatosi negli ultimi venti anni.
Nonostante i tempi ristretti di esame i lavori, durati quasi un mese e mezzo in Senato e poi dieci giorni in VI Commissione alla Camera, hanno chiarito sei dati di fatto che io invito tutti, al di là delle valutazioni politiche generali su questo decreto-legge, ad assumere come base condivisa di informazione e a non distorcere in modo strumentale nella pubblica discussione.
Primo dato: le riforme degli anni Novanta con la privatizzazione delle banche pubbliche e il successivo processo di concentrazione bancaria hanno avuto come effetto secondario di incidere sull'equilibrio dell'assetto proprietario della Banca centrale disegnato nella legge del 1936.


Oggi, più del 50 per cento del capitale della Banca è nelle mani di due soli soggetti, i due grandi gruppi emersi dai processi di concentrazione, Unicredit e Intesa San Paolo.


Anche se le leggi europee e nazionali e lo statuto della Banca mettono del tutto in sicurezza l'indipendenza e l'autonomia dell'istituto, e soprattutto impediscono qualsiasi interferenza dei soci sulle attività istituzionali della banca, tuttavia è opportuno porre rimedio a un impatto collaterale delle riforme degli anni Novanta le cui conseguenze, cioè la possibile sensazione che possa esserci un conflitto di interesse fra banche proprietarie e autorità di regolazione e vigilanza sul mercato del credito, furono allora dimenticate o comunque rimandate.
Secondo dato di fatto: lo statuto previgente della Banca, previgente a questa riforma, prospetta una partecipazione agli utili da parte dei soci in misura non superiore al 4 per cento delle riserve.


Anche se questo limite massimo non è mai stato raggiunto – nel bilancio del 2012 l'utile riconosciuto ai soci è di 70 milioni di euro, pari allo 0,5 per cento delle riserve – e anche se la politica di distribuzione dei dividendi, storicamente attuata dall'istituto, è stata molto prudente, quella norma comporta diversi rischi, perché nelle riserve sono compresi i frutti di attività tipicamente pubbliche, come il signoraggio, che non andrebbero mai retrocesse ai soci, ma solo allo Stato o alla stessa Banca tramite accumulazione delle riserve.


Ne segue che è un bene il passaggio alla nuova regola portata da questo decreto-legge che lega i dividendi alla redditività del capitale investito.


Ci potranno essere fra noi opinioni diverse sull'entità della rivalutazione del capitale, opinioni diverse sul livello della soglia massima di remunerazione individuata, il 6 per cento, ma il nuovo meccanismo di ancoraggio dei dividendi al capitale investito e non più alle riserve è certamente un passo avanti.
Terzo dato di fatto: nel corso del tempo i proprietari di quote di Banca d'Italia nell'incertezza sul valore da assegnare a tali quote le hanno trattate in modo eterogeneo dal punto di vista sia della collocazione dello stato patrimoniale sia del loro valore monetario; ciò è imbarazzante per le singole società, ma anche per l'intero sistema Italia in vista dei nuovi criteri europei di valutazione degli attivi e del patrimonio, in particolare nel settore bancario, e quindi anche per questo è necessario un intervento per superare queste difformità e fornire un criterio univoco di valutazione.
Quarto dato di fatto: anche in conseguenza di quanto appena detto, la Banca d'Italia aveva espressamente vietato che le sue quote potessero confluire nel capitale di vigilanza degli istituti bancari, si trattava quindi di una opportunità non colta. Introducendo adesso un criterio univoco di valutazione si ottiene il risultato di poter introdurre queste quote rivalutate nel capitale di vigilanza.


Prego l'Aula di considerare con grande attenzione questo punto.


Dopo il 2008, dopo lo scoppio della crisi, la Germania ha dovuto spendere 64 miliardi di euro per ricapitalizzare le sue banche, la Francia 25 miliardi di euro, il Regno Unito 82 miliardi di euro, la Spagna 60 miliardi di euro, l'Italia ne ha spesi solo 6 miliardi di euro, destinati inoltre a emissioni obbligazionarie che verranno restituite all'erario e non a conferimenti di capitale come negli altri Paesi.


Oggi, con questa misura, l'Italia ottiene il risultato di rafforzare il patrimonio di vigilanza del sistema bancario senza spendere un euro di fondi del contribuente, senza mettere mano al bilancio pubblico.


Il meccanismo messo in moto consente un'importante operazione di sistema che rafforza i soggetti italiani operanti sui mercati finanziari anche in vista della nuova vigilanza unica europea.
Non a caso questa misura è stata sottoposta a numerose critiche in Germania; il parere della Banca centrale europea, però, ci ha dato ragione.


Spesso si chiede in quest'Aula e nella discussione pubblica, che il nostro Paese ottenga risultati migliori sulle regole europee, che le regole non vengano scritte solo dai rigoristi della Bundesbank e del nord Europa: bene, proprio questo è successo in questo caso.
Quinto dato di fatto: dobbiamo peraltro convenire sul fatto che la distribuzione dentro il settore dei costi fiscali aggiuntivi connessi alla copertura IMU e dall'altro dei benefici della rivalutazione delle quote, non sono distribuiti in modo uniforme: alcuni soggetti sono più avvantaggiati e altri meno.


Quindi, anche in vista del rafforzamento della salute del sistema bancario italiano, va ricordato che questa operazione non sarà sufficiente a soddisfare i fabbisogni di tutte le banche, e alcune banche, probabilmente per affrontare in futuro la prova degli stress-test europei, avranno comunque bisogno di utilizzare altri e più costosi canali per il rafforzamento del capitale di vigilanza.
E c’è un sesto dato di fatto su cui ritengo si possa convenire: se la stessa operazione venisse compiuta tramite l'acquisto di quote da parte dello Stato, così come previsto ma mai attuato nella legge del 2005 e come molti sostengono anche oggi, il medesimo obiettivo di rafforzamento del capitale di vigilanza degli istituti bancari diverrebbe invece, in Italia, ovviamente, un costo per la finanza pubblica, al pari di quanto avvenuto in altri Paesi europei.


Questo costo si porrebbe in alternativa con altri usi del denaro pubblico, ad esempio con la riduzione delle imposte o con l'aumento della spesa pubblica, anche mettendo da parte questioni di opportunità politica, perché se finanziato direttamente dalla spesa pubblica, l'acquisto delle azioni della Banca d'Italia da parte del Tesoro, potrebbe davvero configurare un regalo alle banche, anche se effettuato a prezzi di esproprio, perché potrebbe andare incontro a rilevanti contenziosi.


Ma al di là di questo, è molto probabile che sia questo il vero motivo per cui la previsione normativa del 2005 di acquisto delle quote da parte del Tesoro, non sia stata attuata lungo nove anni, neppure dal Ministro che allora l'aveva fortemente voluta e che poi è tornato a ricoprire l'incarico di Ministro dell'economia per altri tre anni, fra il 2008 e il 2011; perché nessun Governo, nessun Ministro dell'economia e delle finanze ha ritenuto politicamente sostenibile proporre di mettere mano ad una spesa pubblica di cinque, sei, sette miliardi di euro in fondo per acquistare carta che oggi sta in mano alle banche e alle assicurazioni.


Questi i dati di fatto, signor Presidente, che spero possano ricevere un'ampia condivisione.
Restano da illustrare, invece, i punti su cui le opinioni hanno manifestato divergenze non ricomponibili a dati di fatto oppure in una discussione – lo voglio dire – che ha mantenuto in Commissione toni estremamente civili e di merito, toni che mi auguro si riproducano anche in Aula.
I punti di dissenso fra noi sono essenzialmente due.


In primo luogo, se fosse o no opportuno mantenere il tradizionale modello italiano di una banca centrale il cui assetto proprietario è distribuito sul mercato limitato regolamentato, come avviene per esempio per la Federal Reserve statunitense, con soci di fatto silenziosi in materia di governance della banca, oppure se invece non fosse preferibile abbandonare questa tradizione italiana e sposare un modello più diffuso in Europa, cioè quello di una proprietà diretta del Tesoro.


In secondo luogo, se la mobilitazione di nuove risorse che la rivalutazione delle quote consente potesse essere indirizzata verso misure di più immediato e diretto impatto sulla crescita economica.
Sulla prima questione credo che alla fine l'argomento prevalente, per chi preferisce un modello di proprietà diffusa, sia quello pragmatico che ho già esposto.


È inopportuno chiedere oggi l'impegno di denaro del contribuente per un'operazione, quella di ricapitalizzazione del sistema bancario e finanziario, che può essere invece finanziata dal mercato con l'accorta regia della stessa Banca d'Italia.


Tuttavia, penso che non vadano sottovalutati altri aspetti e argomenti di natura storica e politica.


Sul piano politico fa riflettere il fatto che la riforma del 1936, pure attuata in una fase politica dove prevalevano indirizzi centralisti e dirigisti quando non apertamente autoritari, abbia invece deciso di lasciare la Banca d'Italia ad una certa distanza di sicurezza dal Governo, applicando il principio amministrativo anglosassone di autonomia dei corpi pubblici noto nella tradizione anglosassone come principio della lunghezza del braccio, arm's length, un principio che assicura che il rapporto con il Governo sia funzionale e istituzionale e non gerarchico e di comando.
Forse è anche grazie a questa scelta illuminata degli anni Trenta che la Banca d'Italia è diventata nel corso dei decenni successivi una delle punte più avanzate di eccellenza professionale e scientifica nel campo delle istituzioni pubbliche italiane, e sia sempre stata salvaguardata da alcuni difetti della nostra pubblica amministrazione, per esempio prevedendo in particolare criteri di selezione e di crescita del personale interamente basati sul merito e sulla professionalità.


Questi argomenti storici e politici vanno tenuti in seria considerazione e contribuiscono a far luce sulle motivazioni sottese alla scelta di continuare e di mantenere il modello italiano.
Sulla seconda questione, molti si sono esercitati nella discussione pubblica degli ultimi mesi in tutti gli schieramenti politici, in tutti gli orientamenti culturali, a costruire proposte che conducessero a misure ancora più elevate della rivalutazione delle quote di Banca d'Italia.


Ne ricordo per esempio una dell'onorevole Brunetta, che ipotizzava 25 miliardi, con un gettito fiscale da plusvalenza quasi uguale a quello necessario per coprire l'intera IMU sulle prime case; e quella del senatore Mucchetti, per pensare al mio partito, che ha sostenuto la possibilità di utilizzare parte di queste somme per operazioni di sostegno diretto agli investimenti e agli attivi strategici del sistema industriale italiano.


Il metodo adottato dal Governo, in accordo con la stessa Banca d'Italia, si basa su un semplice sconto di un flusso di futuri dividendi, e non pregiudica così impegni sulle riserve e sui proventi da signoraggio.


Nella forchetta individuata dagli esperti (intervallo fra 5 e 7 miliardi e mezzo), il Governo ha scelto il valore massimo.


A precisa domanda in Commissione, il Ministro Saccomanni ha chiarito che la riforma non inciderà sulla capacità della Banca di continuare a retrocedere al Tesoro della Repubblica un flusso di utili del tutto simile, per ammontare e profilo temporale, a quello versato negli ultimi anni.
Sulla materia, però, è necessario tenere conto delle valutazioni della BCE, visto che le riserve della Banca d'Italia fanno parte del perimetro complessivo del Sistema europeo delle Banche centrali.


La BCE, nel parere emanato su richiesta del Governo italiano, mentre ha sostanzialmente concesso il nulla osta alla presa d'atto dell'operazione, ha però precisato con molto rigore i paletti e i criteri prudenziali a cui la Banca d'Italia deve e dovrà attenersi: chi aveva sperato nei mesi passati che da questa operazione potessero venire molti più soldi, non aveva fatto i conti con le regole della politica monetaria europea.
Mi avvio alle conclusioni, Presidente. A me non sembra che il Parlamento sia di fronte ad un'operazione estemporanea, né poco trasparente, né azzardata, né priva di impatto sulle potenzialità di crescita dell'economia.


È una riforma coerente con le valutazioni politiche e storiche fatte nel nostro Paese anche in passato, e coerente con un pragmatico vincolo congiunturale di finanza pubblica; mobilita una quantità rilevante di risorse per ricapitalizzare il sistema bancario, senza chiedere soldi al contribuente, al contrario di quanto è avvenuto in tanti Paesi europei.


Con ciò dimostra alcuni punti di forza dell'Italia, che troppo spesso, nelle sedi comunitarie o dell'Unione economica e monetaria, non vengono riconosciute, anche ai fini di una valutazione non distorta della sostenibilità complessiva del sistema-Italia, del quale si tende a mettere in evidenza soltanto l'ingente debito pubblico.


È un'operazione di sistema, che rafforzando il patrimonio delle banche allenta la restrizione del credito per l'economia e riduce il rischio che ulteriori shock restrittivi sul credito per le imprese e per le famiglie possano derivare dall'entrata in vigore delle future regole europee.


Qualche perplessità, semmai, emerge con riferimento non tanto a come l'operazione è stata disegnata, quanto alla fase transitoria che porterà al nuovo assetto a regime, con la presenza di soci non superiori al 3 per cento.


Il decreto prevede due distinte norme di salvaguardia per la fase transitoria, che sembrano però incorporare incentivi contraddittori per i possessori delle quote.


Da un lato si prevede la possibilità che sia la stessa Banca d'Italia a procedere all'acquisto temporaneo e alla successiva cessione delle quote in possesso degli attuali proprietari: qui l'obiettivo è quello di rendere il più possibile veloce il processo di riallocazione delle quote e di iniezione di liquidità a beneficio dei possessori.


Le operazioni vanno effettuate, recita il testo del decreto, con modalità tali da assicurare la «salvaguardia del patrimonio della Banca d'Italia, con riferimento al presumibile valore di realizzo» e comunque, insiste il parere della BCE, «dovranno essere conformi a tutte le pertinenti normative dell'Unione».
Dall'altro lato si prevede che lungo una fase transitoria di 36 mesi gli eventuali quotisti che mantengano la proprietà delle azioni Banca d'Italia al di sopra del 3 per cento possano percepire i dividendi sull'intero ammontare posseduto – mentre a regime i dividendi delle quote in eccesso sul 3 per cento restano alle riserve della Banca.


Non è chiara qui la connessione con la norma precedente, poiché potrebbe emergere una convenienza a detenere le quote in eccesso per almeno tre anni, al fine di usufruire di un flusso di dividendi con buona probabilità superiore a quella del passato, con ciò però ritardando i tempi del riassetto complessivo.
Inoltre, la restrizione, operata dal Senato, secondo la quale potranno acquistare quote della Banca i soli operatori nazionali, e non quelli di un più vasto perimetro europeo – una modifica che, a mio modesto e personale avviso, avrei desiderato a mia volta modificare, per ampliare la platea dei possibili acquirenti e rendere più solido il potenziale mercato delle quote, sostenendone così il valore stimato, che il decreto pone al limite massimo della soglia individuata in base al metodo dello sconto del flusso di futuri dividendi – potrebbe anch'essa avere l'effetto di ritardare l'attuazione delle misure previste durante la fase transitoria.
Su questi punti, in coerenza con la discussione in sede referente, il relatore invita il Governo a prestare particolare attenzione in sede di approvazione degli ordini del giorno, anche impegnandosi in modo formale affinché – sulla base dei risultati del monitoraggio dell'attuazione del decreto nei prossimi mesi – si possa tornare su alcune norme più controverse ed eventualmente modificarle in successivi provvedimenti legislativi, fermo restando l'impianto delle scelte di fondo che ci accingiamo ad operare.


 


http://www.marcocausi.it


 


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Provvedimento n.229 dell'8 maggio 2014 - pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 126 del 3 giugno 2014.

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